Sentencia A. 1428/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1428/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

Auto 1428 de 2025

 

Expediente: CJU-6811.

 

Asunto: conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal y el Juzgado 004 Civil Municipal de Yopal.

 

Magistrada Ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.                   ANTECEDENTES

 

1. El 13 de noviembre de 2024[1], el Instituto Financiero de Casanare (en adelante, IFC) presentó una demanda ejecutiva singular en contra de la señora Sorayda Torres Palacios. Mediante este proceso, la demandante pretendió la ejecución del pagaré No. 4124090 suscrito por la demandada el 19 de septiembre de 2022, por la suma de $3.000.000, así como el pago de los intereses moratorios acordados por las partes y de las costas y agencias en derecho correspondientes[2].

 

2. El proceso le correspondió al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal quien, en Auto del 21 de noviembre de 2024, requirió al demandante para que aportara la documentación relacionada con el origen del título valor. En su criterio, era importante determinar si este había tenido como causa un contrato estatal y si el mismo hacía parte del giro ordinario de los negocios del IFC[3]. En su respuesta a este requerimiento, el IFC aportó algunos documentos relacionados con el negocio subyacente, pero afirmó que no era procedente la exigencia de aportar el contrato por cuanto se trata de un contrato de mutuo con interés, el cual se perfecciona con la entrega y al que se hizo referencia implícita en el título valor[4].

 

3. Posteriormente, en Auto del 23 de enero de 2025, el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal declaró su falta de jurisdicción sobre el proceso y dispuso su remisión para reparto entre los jueces civiles municipales de Yopal[5]. Según expuso esta autoridad judicial, dentro de los documentos aportados por el IFC no se encuentra ningún contrato de mutuo entre dicha entidad y la señora Torres Palacios. Esta situación impidió la conformación del que, en criterio del juez, es un título ejecutivo complejo, pues el juez consideró que a las entidades estatales no les posible suscribir títulos valores como documentos principales y autónomos.

 

4. Este juez administrativo expuso que dichos títulos “han sido aceptados únicamente como garantía de un contrato estatal, el cual debe cumplir con los principios generales de la contratación estatal, esto es que se eleven por escrito, que sean intuito personae, entre otros”[6]. Para sustentar esta afirmación, el juez indicó que el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 dispuso que el perfeccionamiento de los contratos estatales exige: (i) que exista acuerdo sobre el objeto contractual; (ii) que exista una contraprestación y, (iii) que el negocio se celebre por escrito[7]. En esta línea, el juez concluyó que la falta de constatación de existencia de un contrato estatal impide aplicar lo previsto en los artículos 104 y 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) respecto de los procesos ejecutivos relativos a contratos estatales.

 

5. Efectuado el nuevo reparto del asunto, su conocimiento le correspondió al Juzgado 004 Civil Municipal de Yopal[8]. En Auto del 22 de mayo de 2025, esta autoridad judicial declaró conflicto negativo de jurisdicciones y dispuso la remisión del expediente a la Corte Constitucional para la definición de dicho conflicto[9]. La autoridad judicial argumentó que el IFC es acreedor del contrato de mutuo que tiene directa relación con el título valor que originó el asunto, el cual es competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, conforme a expresa disposición del numeral 6 del artículo 104 del CPACA. Finalmente, el juzgado señaló que, de acuerdo con lo señalado en el Auto 1354 del 2024 de la Corte Constitucional y en el artículo 16 del Código General del Proceso (CGP), los jueces civiles no deben conocer de las ejecuciones adelantadas por el IFC.

 

6. El 30 de mayo de 2025, el expediente fue radicado ante la Corte Constitucional[10]. Posteriormente, mediante reparto aleatorio del 22 de julio del mismo año, el asunto fue asignado a la magistrada ponente y, al día siguiente, la Secretaría General de la Corte envió el expediente a su despacho[11]. 

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

7. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[12].

 

2.     Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones

 

8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[13]: (i) el presupuesto subjetivo[14]; (ii) el presupuesto objetivo[15] y (iii) el presupuesto normativo[16]. En caso de que uno de estos presupuestos no se acredite la Corte debe declararse inhibida para resolver el conflicto de jurisdicciones. En el presente caso se reúnen los tres requisitos antes mencionados por las siguientes razones:

 

       I.            Satisface el presupuesto subjetivo porque la presente controversia enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado 004 Civil Municipal de Yopal, que hace parte de la jurisdicción ordinaria civil.

    II.                      Satisface el presupuesto objetivo puesto que la controversia parte de una demanda ejecutiva singular promovida por el Instituto Financiero de Casanare - IFC contra Sorayda Torres Palacios, con el propósito de que se ejecute el pago de las sumas contenidas en el pagaré No. 4124090.

 III.            Satisface el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra).

 

3.     La jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer procesos ejecutivos en el que sea parte una entidad pública que no tenga carácter financiero. Reiteración del Auto 554 de 2023[17].

 

9. La Corte Constitucional reiteró en los autos 554 y 820 de 2025 que el artículo 104.6 del CPACA establece como regla general que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Incluso, la corporación en el Auto 1109 de 2021 reafirmó que los jueces administrativos son los competentes en los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas.

 

10. De la misma manera, es relevante señalar que en el artículo 105.1 del CPACA se prevé la excepción de que los procesos ejecutivos en los que son parte entidades públicas con carácter financiero deben ser conocidos por la jurisdicción ordinaria. Los autos 904 de 2021, 1173 de 2021, 240 de 2022, 1692 de 2022 y 1786 de 2022 reiteraron dicha excepción con la precisión de que la competencia se traslada al juez ordinario civil cuando en los procesos ejecutivos: (i) una de las partes sea una entidad pública del sistema financiero; (ii) esta entidad sea vigilada por la Superintendencia Financiera; y (iii) cuando el contrato corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad financiera.

 

11. La Sala Plena sostuvo en los autos mencionados que cuando se deba resolver un conflicto suscitado a raíz de una demanda ejecutiva presentada por el IFC contra una persona natural es determinante recordar el carácter no financiero de la demandante pues, estableció lo siguiente:  

 

“la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios”[18].

 

12. En los autos 554 de 2023 y 820 de 2025, la Corte resolvió conflictos de jurisdicciones que surgieron de disputas derivadas de demandas ejecutivas instauradas por el IFC contra particulares con el fin de que se ejecutara el pago de sumas contenidas en un pagaré que pudieran o no tener relación con un contrato estatal. La Corte señaló que, con base en lo dispuesto en los artículos 104 y 105 del CPACA[19], las demandas ejecutivas derivadas de contratos celebrados por una entidad pública que no tiene carácter de institución financiera son competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa.

 

13. La corporación ha sido clara y reiterativa en expresar que el IFC no es una entidad pública de carácter financiero dado que, aunque es una empresa comercial y de gestión económica, no está vigilada por la Superintendencia Financiera. Es por ello que en distintas oportunidades ha mencionado lo siguiente:

 

“La Sala reconoce que el IFC desarrolla actividades financieras en cumplimiento de su objeto social[20], empero, no fue constituida como una entidad de carácter financiero. Adicionalmente, el IFC no es una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera, por cuanto (i) en ninguno de los actos administrativos de creación se instituyó que será una entidad vigilada y (ii) el IFC no se encuentra en el listado oficial[21] de entidades vigiladas publicado por la Superintendencia Financiera.”[22].

 

14. Así mismo, la Corte Constitucional reiteró en el Auto 820 del 2025 que en casos como el presente no es aplicable la regla de decisión del Auto 1209 del 2024 toda vez que la parte demandante manifestó a la Sala Plena que el título ejecutivo se derivó de un contrato de mutuo no solemne que se materializó con la entrega de sumas de dinero a los demandados. Además, el régimen privado aplicable al contrato de mutuo no cambia la naturaleza del contrato estatal. Así, los procesos ejecutivos derivados de dicho contrato también son de conocimiento de esa jurisdicción, como lo permite interpretar el artículo 104.6 del CPACA.

 

4.     Caso concreto

 

15. En el presente caso, y en aplicación de la regla de decisión adoptada en el Auto 554 de 2023, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, pues se trata de una demanda ejecutiva, que fue promovida por una entidad pública que no tiene carácter financiero con ocasión a la suscripción de un contrato de mutuo, el cual no se enmarca en los supuestos de la excepción prevista en el artículo 105 del CPACA y, por ello, debe aplicarse la regla general de competencia de los jueces administrativos prevista en el artículo 104.6 de este código.

 

16. En el presente caso se considera que la regla fijada en el Auto 554 de 2023 se enmarca en el supuesto abordado por la Corte, en el que se discute la jurisdicción competente para conocer un proceso ejecutivo adelantado por el Instituto Financiero de Casanare - IFC. Por esa razón se estima que debe aplicarse ese precedente, por resultar más específico al caso en estudio, en lugar de lo considerado por el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, que alegó la inexistencia de un contrato mutuo entre las partes para fundamentar su decisión.

 

17. Así las cosas, en la medida que en el presente caso la entidad estatal demandante no tiene carácter de financiera, la demanda ejecutiva que el IFC presentó en contra de la señora Sorayda Torres Palacios debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, la Corte Constitucional resolverá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal conocer de la demanda presentada. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Regla de decisión. Reiteración del Auto 554 de 2023. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA.”[23]

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 004 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal y DECLARAR que Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal es la autoridad competente para conocer la demanda ejecutiva adelantada por el Instituto Financiero de Casanare -IFC- contra Sorayda Torres Palacios.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6811 al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JUAN JACOBO CALDERÓN VILLEGAS

Magistrado (e)

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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